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供水行業如何推動價格新政落地?
更新時間:2021-08-24 來源:E20供水研究中心

  8月初《城鎮供水價格管理辦法》和《城鎮供水定價成本監審辦法》(以下簡稱“供水價格管理辦法”和“成本監審辦法”)兩項供水價格管理新政出臺,給行業帶來許多積極正面的影響。同時,供水企業對政策的反饋也表現出了對政策實操落地的擔憂和疑惑。E20梳理了雙令落地的難點和爭議點與讀者探討。

  01

  明確定價核心,細化監管規定

  供水價格管理辦法和成本監審辦法的出臺進一步明確了供水價格制定和調整的各項依據。基于成本監審,以“準許成本加合理收益”為核心,分類確定水價。政策此項規定體現了水價新公式綜合考慮供水事業兼具公益性和經營性。從供水企業的經營性考慮,新政中重新設置了準許收益率的核定方式,照顧到資產負債率較高的供水企業。這樣的方式鼓勵供水企業依據自身發展需求合理加大基礎建設投資,積極嘗試利用金融工具。

  規定進一步明確成本監審和水價信息要做到定期公開,供水企業可以借助信息公開加強與政府和用戶間的互動。

  新政明確和細化多項舊文件中模糊的內容。明確界定政府、企業、用戶三方的權責劃分,有利于確定供水企業提供服務的邊界。明確水價的監管周期和成本信息公開的制度,有利于供水企業及時向政府和社會公眾說明供水服務經營情況。細化多項成本監審的規定,對新增的一些費用,以及分類不明的成本劃分歸類。

  新政進一步推動了有利于供水企業經營的方向。推動各地加快落實“一戶一表”改造、二次供水更新改造,執行階梯水價和超定額水價管理制度,建立供水延伸服務價格目錄等,有利供水企業提升經營管理的效率。政策明確了各類用水的性質,并明確水價可根據服務對象進行區分;對消防和市政用水執行對應的水價標準按量收費,對困難戶用水實行政府補貼的規定為供水企業提供合理收費的政策依據。

  同時,政策鼓勵條件合適的地區積極探索制定季節性水價和兩部制水價的執行辦法,供水企業可以通過合理的水價結構加速實現供水事業的精細化管理。

  總體來看,兩項新令出臺有利于促進供水行業向高質量的發展目標靠攏。但國家層面的文件對各地供水差異性很難全面兼顧,因此,兩項新政的部分規定也為地方政策留出調整空間。供水企業有機會推進地方政策面向更有利于供水服務高品質發展的方向落地。

  02

  落地確有難點,解決思路很關鍵

  新令落地的難點成因不同,大致可以分為兩類。一是,新政出臺前“查無此例”,落地缺少參照物;二是,地方情況差異大,而國家級政策難以囊括各種情況并反映到文件中,只給出原則性的條款,因此水務企業認為難以直接落地推進。

  兩項新令中關于補貼的規定是最可能出現落地難點的部分。首先,規定中提到的調價結果未能到達準許收入的情況,政府應補償水價。其次,供水企業為困難戶及規定中市政用水減免的水費應由政府補償。但這兩條規定均未明確補貼的執行方式和力度。這造成了供水企業對實際情況中政府補貼能否到位產生擔心。

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  雖然,兩項國家政策未明確補貼實際落地方式的做法的確為補貼政策落地帶來難度,但肯定了政府補貼水價的做法制度上合理。這對于供水企業來說是一個推動地方政府落實補貼政策的好機會。國家層面確定政府補貼制度的合理性,供水企業的經營收益有保障才能更好地維持地方供水事業的安全穩定。

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  激勵機制缺乏明確的評判標準是落地難點之二。供水價格管理辦法提出“核定供水服務價格應當充分考慮供水服務的質量因素,并依此確定合理收益”的規定。這明確了“優質優價”是政策鼓勵的方向,。但此規定是新增的內容,供水價格管理辦法中也沒有明確配套的評判標準和激勵執行機制。缺少參照對象的情況為此規定落地造成難度。服務水平提升和激勵水平之間的對應標準不清,這造成對供水企業提升服務的激勵效果不足。同時,這也不便于上級行政主管部門對供水企業判定激勵水平。因此,需要地方及時出臺配套政策和標準。

  從供水企業的角度來看,提升服務質量可以有兩方面的效果。一方面是更好地服務為供水企業帶來更高的用戶滿意度,帶動企業社會效益的提升。另一方面,服務質量的提升是企業精細化管理能力提升的表現之一,精細化管理能力提升同時也帶動企業整體管理效率的提升。如果服務質量的提升能夠再幫助供水企業獲得經營效益上的提升,政策對供水企業提升服務質量的激勵作用就能落實到位。

  近年來,在兩項新政對服務質量提升的激勵規定明確之前,已經有不少供水企業在提升服務質量方面做了不少工作。但目前供水行業暫未制定評定供水服務水平的統一標準。這導致服務水平有所提升的供水企業難以判定和說明自身服務水平的優化程度。同時,也不便于政府和民眾了解供水企業在服務提升方面實現的效果。面對缺乏行業統一判定標準的情況,對供水服務水平的評定方式和標準不僅要考慮行業硬性指標,同時還要兼顧從業群體的意見,獲得行業群體的認可。供水行業的協會、組織及第三方評估機構在有能力的情況下可以為供水企業提供幫助。E20供水聯盟的成員單位在此方面有一些經驗,有興趣的讀者可點擊此處查看相關內容。(相關閱讀:三次升級《供水服務評級指標體系》,打造行業標桿一直在路上)

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  此外,二次供水更新改造方面的規定也是落地難點,而難點的形成在于新政的規定與地方情況間存在“斷層”。兩項政策中鼓勵二次供水移交供水企業實行運維,對已經由供水企業負責管理的二次供水的運行維護和修理更新成本核算也有了明確的規定。二次供水設施設備的所有權,二次供水建設的標準和城市二次供水設施的用戶數量等地方差異客觀存在,兩項國家政策中簡短的規定難以完全覆蓋。國家出臺兩項新規定目的在于幫助供水企業提升用戶終端用水服務的管理,而具體的情況更應由供水企業主動和地方政府發揮相應的作用。

  在供水價格管理辦法中“相關收費”部分的規定中還存在一些細節上的落地難點,但相較于以上幾點的普遍性偏低,在此就不贅述。總體來說,供水企業在判斷兩項政策的內容是否存在落地難度時的角度和站位很重要。各地供水企業的經營能力和城市建設水平有差異是客觀事實,兩項新規出臺既是要推動對供水服務的定價和價格監管方式更加公平合理,也是鼓勵供水企業積極在政策推動的方向上提升自身能力。

  此前,E20環境平臺首席合伙人、E20研究院院長、供水服務促進聯盟理事長傅濤曾就相關問題在文章《傅濤:供水價格新政線上討論會達成的三大共識性建議》中陳述過相關觀點,讀者可點擊文章題目了解詳情。諸如價格監管周期、人工成本、地方定價目錄、具體用水范圍、折舊年限等內容,每個地方差別很大,新政中難以進行統一規定,需要各地積極行使地方事權,結合屬地特征,出臺地方細則。

  03

  爭議內容存在,求解未來方向

  落地難點中的一類是可以通過地方政策調整,或是出臺相應標準進一步明確改善的難點。另一類是規定本身合理性有待商榷,因而可能在落地后對供水企業發展造成不利影響內容。本小節通過討論規定存在爭議的內容,分析落地后可能造成的不利影響,以便于下一輪政策修訂中及時調整。

  ①核定水量的計算公式中,以65%為標準對供水平均價格核算的影響存在爭議。

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  核定平均供水價格時將65%作為核算公式區分標準,是從本期生產能力利用情況角度的考慮。既要避免過度超前建設增加企業投資負擔,也要為應急供水留有一定的冗余度。而對于前重工業城市轉型城市的供水企業而言,當前實際供水量可能達不到設計供水量的65%,以65%作為標準判定本期生產能力利用情況的做法,忽略了用水量受城市發展階段影響的情況。供水價格管理辦法在此項規定上并未給地方預留調整的空間,執行中可能會導致部分城市平均供水價格核定結果低于實際的情況。

  文件本身雖未留給地方調整的空間,但并不意味此爭議無法調和。國家層面的政策制定既要綜合考慮全國各地的情況,還要符合國家總體的發展趨勢和目標。在大多數情況下以65%為標準的區分合理時,以這個標準核定便于行業定價機構的統一價格管理。但我國存在一定數量的工業轉型城市和人口大量流失的城市,新政落地后這些地區的供水企業經營情況所受影響也不能忽視,而化解爭議的關鍵在于當地政府。地方政府清楚城市處于轉型的特殊階段,在地方基礎建設和投資方面應當針對此類情況合理調整。例如,出臺階段性,區域性的補償政策,明確供水基礎設施改造方向等,幫扶供水企業度過城市轉型期。

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  此外,對比之前的成本監審辦法,本期生產能力利用情況僅被考慮在固定資產折舊中;而新政的修訂,使該指標的影響程度變得更大,直接與平均供水價格建立一級關聯。一些實際供水量在下降的企業可能會覺得該規定有待商榷。

  ②漏損率的核定標準統一按照《城鎮供水管網漏損控制及評定標準》(CJJ92)確定的一級評定標準計算的核算方式存在爭議。

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  以上兩條規定分別來自供水價格管理辦法和成本監審辦法,漏損量的核定會影響到核定供水量的結果。對此的爭議是,如果統一按照10%的漏損率標準核算供水量,可能造成管網漏損偏高的供水企業難以回收成本,從而缺少改善管網問題的資金,長此以往會循環加重供水企業的漏損治理難度。

  供水價格管理辦法中融入漏損率的評定標準,一方面是為了提升供水行業對水資源的使用效率,節約用水。另一方面是鼓勵供水企業努力提升漏損管理水平,向先進國家的漏損管理水平看齊。對于偏遠地區城市建設水平和漏損管理水平較為落后的供水企業而言,短期內達成10%的漏損率存在難度,但政策也應當鼓勵對此類企業積極提升漏損管理的水平。E20建議供水企業與地方政府協商合理的漏損管理績效考核補貼方案,供水企業在逐年提升漏損管理水平的情況下可以獲得相應的專項補貼,用于更新管網和建設漏損管理專業技術團隊等。

  ③公益廣告、宣傳費用不可計入供水定價成本,對供水企業用于供水業務的合理宣傳花費不可計入成本的方式有待商榷。

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  隨著互聯網時代到來,人民獲取信息的方式發生改變。供水企業順應互聯網時代的用戶習慣,推廣自身供水服務新用法時會使用到H5、短視頻等形式。這些宣傳方可以覆蓋更廣泛的用戶群體,也更符合用戶獲取用水信息的習慣。從用戶的角度出發,這類宣傳活動幫助他們更輕松和便捷地了解供水服務的內容和使用方式,是十分有必要的。因此,對于以讓用戶獲益為目的的宣傳活動,合理范圍內的費用以何種方式和比例計入供水企業經營成本,應是政策予以考慮的方向。

  另一方面,人民群眾缺少了解公共服務的渠道,對于政府和公共服務企業在城市基礎公共服務中的工作不了解,起始關注度偏低。供水企業通過廣告和宣傳幫助民眾逐步建立和增強對公共服務的了解,提升供水服務的存在感應當是政府支持和鼓勵的方向。

  供水企業具備可接觸到大多數居民的宣傳渠道,通過此渠道向用戶發布節水科普知識,在提升用戶對公共服務關注度的同時還能幫助政府提升宣傳工作的效果。從這一點出發,供水企業主動開展公益宣傳的行為應當受到地方政府的支持。因此,對于供水企業基于提升供水服務水平,滿足用戶對便捷性服務需求等目的的宣傳活動,政策應當允許其爭取其中合理部分獲得一定比例的獎勵或補償,以此激勵供水企業持續提升服務。

  04

  明確方向巧推進,政策標準打配合

  從供水行業的角度來看,兩項新令將會對供水行業價格制定和監管的流程更加明確,結果更具有公平性和合理性。從供水企業落地執行的角度看,地方政府、企業和行業組織和機構都應發揮各自作用,推動政策更好的落地。

  地方政府職責范圍內需要完成的工作包括:

  (1)加快出臺地方供水價格管理辦法和成本監審管理辦法兩項文件,明確其中國家政策中為地方調整留有空間的內容具體的執行方案;

  (2)制定配套的標準及管理辦法等文件,補充和輔助解決政策執行中的難點;

  (3)明確激勵機制的執行辦法,可以采納行業中較為成熟的,認可度較高的供水服務評定標準作為激勵等級的劃分依據;

  (4)建立與供水企業溝通的機制,為供水企業提供與政府交流的窗口;

  供水企業的重點在于兩點:一是主動制定企業的水價調整方案;二是,積極參與和推動政府制定政策和相應的標準。具體包括:

  (1)主動參與并推動地方政府重點落實地方政策中補貼和價格監審周期的執行標準和規定;

  (2)向政府提供依據兩項新政策且適應地方情況的水價規劃方案和執行計劃;

  (3)向地方政府提供當前二次供水設施建設和管理的相關資料,以及未來企業對于二次供水服務管理的規劃方案,與地方政府共同推動地方二次供水服務管理辦法與水價管理辦法相適應;

  (4)推動地方政府出臺文件明確供水延伸服務的范圍、責任主體和工作職責范圍,并與行業協會或團體共同制定相關工程建設、材料及設備采購、安裝維修的審核標準;

  (5)參與同行企業及組織間的交流,探索與政府建立有效溝通機制的方法;

  (6)提升企業內部管理能力,優化自身智慧水務建設和應用水平。通過降本增效和服務水平提升控制成本,提升經營效益;

  供水行業內的組織和研究機構具備第三方視角,可以幫助供水企業提升與用戶和政府溝通的效果。同時,行業研究機構既有對行業發展的深度觀察,應該發揮自身的優勢幫助供水企業推動地方政府履行職能。今后,價格監管周期變得更加緊湊,E20供水研究中心在過往積累的經驗之上,開發了新的方法論和工具箱。歡迎各位讀者在評論區留言說出自己對兩項新政的看法和面臨的難點,本號后續也將發布更多新政相關內容,敬請期待。


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